Vamos explicar de forma prática como funciona a liquidação da despesa, sua relação com a fiscalização do contrato, o recebimento do objeto, a Nota Fiscal e o posterior pagamento pela Administração Pública.
Liquidar uma despesa não significa simplesmente registrar uma Nota de Sistema (NS) no sistema contábil. A contabilização representa o registro de uma situação que deve ter sido previamente comprovada no processo administrativo.
A liquidação consiste justamente na verificação do direito adquirido pelo credor, com base nos documentos que comprovam que o bem foi entregue, o serviço foi prestado, a obra foi executada ou a obrigação contratual foi cumprida na extensão reconhecida pela Administração.
A regra fundamental continua sendo estabelecida pelos arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/1964.
“Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.”
“Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.”
Portanto, a liquidação é essencialmente uma atividade de verificação, conferência e reconhecimento do crédito. Somente depois da liquidação regular a despesa poderá avançar para a etapa de pagamento.
Identifica-se a origem da obrigação e qual bem, serviço, obra ou parcela contratual foi efetivamente executada.
Apura-se o valor exato devido, considerando medições, quantidades executadas, glosas, reajustes, repactuações e demais ocorrências contratuais.
Confirma-se quem é o legítimo credor da obrigação e se a documentação apresentada corresponde à contratação realizada.
Essas etapas estão relacionadas, mas não devem ser confundidas. De forma simplificada, o procedimento segue esta sequência:
A fiscalização acompanha a execução contratual e produz os elementos necessários para demonstrar se a obrigação foi cumprida. O recebimento reconhece a conformidade do objeto entregue ou executado. A liquidação utiliza essas informações e os documentos do processo para reconhecer o crédito. O pagamento, por sua vez, extingue a obrigação financeira da Administração.
A Lei nº 14.133/2021 disciplina o recebimento do objeto contratado em seu art. 140.
“Art. 140. O objeto do contrato será recebido:
I - em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo detalhado, quando verificado o cumprimento das exigências de caráter técnico;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo detalhado que comprove o atendimento das exigências contratuais;
II - em se tratando de compras:
a) provisoriamente, de forma sumária, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, com verificação posterior da conformidade do material com as exigências contratuais;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo detalhado que comprove o atendimento das exigências contratuais.
§ 1º O objeto do contrato poderá ser rejeitado, no todo ou em parte, quando estiver em desacordo com o contrato.”
No âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, o Decreto nº 11.246/2022 detalha as funções do gestor e dos fiscais.
| Agente | Função relacionada à liquidação |
|---|---|
| Fiscal técnico | Acompanha a execução, confere os documentos e a Nota Fiscal, registra ocorrências, realiza o ateste correspondente ao recebimento provisório e encaminha as informações ao gestor. |
| Fiscal administrativo | Acompanha obrigações administrativas, documentação, prazos, garantias, pagamentos, glosas e, quando pertinente, realiza o recebimento provisório das exigências administrativas. |
| Gestor do contrato | Coordena as atividades de fiscalização, analisa as informações produzidas pelos fiscais e realiza o recebimento definitivo, quando essa atribuição lhe couber. |
| Setor de liquidação | Verifica os documentos comprobatórios, reconhece contabilmente o direito do credor e registra a liquidação da despesa. |
| Autoridade competente | Após a regular liquidação, pratica os atos necessários à autorização e realização do pagamento conforme as competências estabelecidas pelo órgão. |
O Tribunal de Contas da União já destacou que a liquidação se destina a apurar “o que, como, quanto e a quem pagar” e que o fiscal fornece elementos essenciais para a formação dessa decisão. Nesse sentido, pode-se consultar, entre outros, o Acórdão TCU nº 5.562/2019 – 1ª Câmara.
Se parte do objeto não foi executada, foi executada em quantidade inferior, apresentou defeito, ficou em desconformidade com o contrato ou não alcançou o nível de serviço exigido, a Administração não deve reconhecer como devido o valor correspondente à parcela não executada ou não aceita.
É nesse contexto que surge a glosa: a redução do valor considerado devido em razão da execução parcial, inadequada ou em desacordo com as condições contratadas.
A glosa não deve ser confundida com multa. São institutos diferentes:
| Situação | Consequência |
|---|---|
| Serviço, material ou parcela da obra não executada | O valor correspondente não deve ser reconhecido como devido, podendo ocorrer glosa ou dimensionamento do pagamento. |
| Serviço executado abaixo do nível de qualidade contratualmente definido | Pode haver adequação do valor devido conforme o instrumento de medição, níveis de serviço ou critérios previstos contratualmente. |
| Atraso no cumprimento da obrigação | Pode gerar consequências contratuais e eventual multa de mora, conforme previsão contratual e observância do devido processo. |
| Inexecução contratual ou outra infração administrativa | Pode ensejar processo de responsabilização e aplicação das sanções previstas nos arts. 155 e 156 da Lei nº 14.133/2021. |
Portanto, não é correto afirmar que toda inexecução automaticamente impede a empresa de participar de novas licitações. A Lei nº 14.133/2021 prevê, conforme a infração e as circunstâncias do caso, advertência, multa, impedimento de licitar e contratar ou declaração de inidoneidade para licitar ou contratar, observando-se o correspondente processo administrativo.
Nem sempre. Nos contratos em que seja possível dimensionar previamente o valor efetivamente aceito, especialmente nos serviços sujeitos a instrumentos de medição de resultado, é preferível que a Nota Fiscal seja emitida já pelo valor efetivamente reconhecido pela fiscalização.
A própria sistemática da IN SEGES/MP nº 5/2017 prevê, para as situações abrangidas pela norma, que o gestor comunique a empresa para emissão da Nota Fiscal ou Fatura pelo valor exato dimensionado pela fiscalização.
Se a Nota Fiscal já tiver sido emitida por valor superior ao reconhecido, deverão ser adotados os procedimentos de correção, substituição, cancelamento ou ajuste permitidos pela legislação fiscal aplicável e pelas regras do órgão contratante.
A rejeição ou glosa de determinada parcela não significa necessariamente perda definitiva do direito ao pagamento. Se o contrato permitir o saneamento da falha e o contratado posteriormente executar corretamente a obrigação, o novo fato poderá ser novamente medido, recebido e submetido à liquidação.
O que não pode ocorrer é o pagamento de obrigação ainda não executada, nem, no sentido oposto, a Administração receber definitivamente determinada prestação válida e deixar de pagar aquilo que efetivamente lhe é devido.
Como a liquidação deve estar fundamentada em títulos e documentos comprobatórios do crédito, o processo administrativo deve conter os elementos necessários para demonstrar a regularidade da obrigação.
Os documentos variam conforme o objeto, o regime de execução e as regras do contrato, mas normalmente poderão compreender:
A comprovação da manutenção das condições de habilitação pode integrar os controles anteriores ao pagamento e, no âmbito federal, normalmente é realizada por meio do SICAF e das demais consultas pertinentes.
Entretanto, é importante não confundir irregularidade fiscal do contratado com inexistência do direito ao recebimento de uma obrigação que foi efetivamente cumprida.
A IN SEGES/ME nº 77/2022 estabelece expressamente:
“Art. 8º Previamente ao pagamento, a Administração deve verificar a manutenção das condições exigidas para a habilitação na licitação, ou para a qualificação, na contratação direta.”
“§ 1º A eventual perda das condições de que trata o caput não enseja, por si, retenção de pagamento pela Administração.”
Isso significa que eventual irregularidade deve gerar as providências administrativas cabíveis, mas não autoriza, automaticamente e por si só, que a Administração se aproprie do valor correspondente a uma obrigação já regularmente executada e reconhecida.
A Lei nº 14.133/2021 determina, no art. 92, VI, que os contratos estabeleçam o prazo para liquidação e pagamento.
“VI - os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para liquidação e para pagamento;”
No âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, a IN SEGES/ME nº 77/2022 estabelece como regra:
“Art. 7º Os prazos de que trata o art. 6º serão limitados a:
I – 10 (dez dias) úteis para a liquidação da despesa, a contar do recebimento da nota fiscal ou instrumento de cobrança equivalente pela Administração;
II – 10 (dez dias) úteis para pagamento, a contar da liquidação da despesa.”
Nas contratações decorrentes de despesas cujo valor não ultrapasse o limite previsto no art. 75, II, da Lei nº 14.133/2021, esses prazos são reduzidos pela metade. O prazo de liquidação poderá, excepcionalmente e mediante justificativa, ser prorrogado por igual período quando forem necessárias diligências para verificar o atendimento das exigências contratuais.
A liquidação também possui importância para definir a posição do crédito na ordem cronológica de pagamento.
A IN SEGES/ME nº 77/2022 estabelece, em seu art. 5º, que, no âmbito de sua aplicação, a liquidação da despesa constitui o marco inicial para inclusão do crédito na sequência de pagamentos.
Essa sistemática está relacionada ao art. 141 da Lei nº 14.133/2021, que determina a observância da ordem cronológica de pagamento para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida nas categorias de fornecimento de bens, locações, prestação de serviços e realização de obras.
A aplicação de normas federais específicas deve observar o respectivo âmbito de incidência e o regime jurídico da contratação.