Equilíbrio econômico-financeiro dos contratosReequilíbrio, reajuste e repactuação não são a mesma coisa. Embora os três mecanismos tenham relação com a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, cada um possui fato gerador, requisitos, periodicidade e forma de apuração próprios.
Reequilíbrio, reajuste e repactuação: entenda as diferenças
Reequilíbrio
Evento extraordinário
Fato imprevisível ou previsível de consequências incalculáveis.Reajuste
Variação inflacionária
Aplicação de índice específico ou setorial previsto no contrato.Repactuação
Variação dos custos
Demonstração analítica nos serviços com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra.Atenção ao regime jurídico do contrato. Este artigo apresenta prioritariamente as regras da Lei nº 14.133/2021. Referências à Lei nº 8.666/1993 e à regulamentação anterior são mantidas quando necessárias à compreensão da jurisprudência ou de contratos ainda submetidos ao regime jurídico anterior.
Reequilíbrio econômico-financeiro
Recomposição da equação econômica original diante de acontecimentos extraordinários que afetem a execução do contrato.
O reequilíbrio econômico-financeiro, também denominado recomposição ou revisão, é o mecanismo destinado a restabelecer a relação econômica inicialmente pactuada entre os encargos assumidos pelo contratado e a contraprestação devida pela Administração quando evento extraordinário rompe essa equação.
Na Lei nº 14.133/2021, seu fundamento principal encontra-se no art. 124, inciso II, alínea “d”, que admite a alteração consensual do contrato para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro diante de força maior, caso fortuito, fato do príncipe ou fatos imprevisíveis, ou previsíveis de consequências incalculáveis, observada a repartição objetiva de riscos estabelecida no contrato.
Evento extraordinário e superveniente capaz de provocar repercussão relevante sobre a equação econômico-financeira inicial. Oscilações ordinárias de mercado integram, em regra, a álea normal da contratação e não justificam, isoladamente, o reequilíbrio.
Fundamento legal: Constituição Federal, art. 37, inciso XXI; Lei nº 14.133/2021, arts. 103, 124, inciso II, alínea “d”, 130, 131 e 134.
O equilíbrio econômico-financeiro possui fundamento constitucional, pois as condições econômicas efetivas da proposta devem ser preservadas durante a execução contratual.
Equilíbrio econômico-financeiro ou equação econômico-financeira representa, em síntese, a relação entre as obrigações assumidas pelo contratado e a correspondente compensação econômica estabelecida no momento da contratação.
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO. Curso de Direito Administrativo. 24ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 625-626.Reequilíbrio não é reajuste
A distinção entre reequilíbrio, reajuste e repactuação é essencial. O reajuste busca recompor os efeitos ordinários da variação dos custos ao longo do tempo mediante aplicação de índice. A repactuação é o critério previsto para serviços contínuos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra e depende de demonstração analítica da variação dos custos.
O reequilíbrio possui causa diferente: pressupõe acontecimento extraordinário capaz de modificar de maneira relevante a equação econômico-financeira inicial. Por isso, não depende do transcurso de um ano.
Teoria da imprevisão
O instituto relaciona-se à denominada teoria da imprevisão (rebus sic stantibus), segundo a qual acontecimentos extraordinários, supervenientes e não imputáveis à parte prejudicada podem justificar a revisão das condições econômicas originalmente pactuadas quando provocarem desequilíbrio relevante.
A teoria da imprevisão reconhece que acontecimentos novos e extraordinários podem alterar a base econômica do contrato e justificar sua revisão para restabelecer a relação inicialmente pactuada.
FERNANDA MARINELA. Direito Administrativo. 4ª ed. Niterói: Impetus, 2010, p. 429.Principais hipóteses
Acontecimentos extraordinários capazes de comprometer a execução normal do contrato e que não estejam compreendidos nos riscos ordinariamente assumidos pela parte prejudicada.
Medida estatal de caráter geral que repercute de forma comprovada e extraordinária sobre a execução ou os custos da contratação.
Ocorrência superveniente que não poderia razoavelmente ser considerada quando da formulação da proposta e da contratação.
Evento cuja possibilidade poderia ser conhecida, mas cujos efeitos econômicos concretos não poderiam ser razoavelmente dimensionados.
A matriz de riscos precisa ser examinada. O art. 103 da Lei nº 14.133/2021 determina que a matriz de alocação de riscos seja considerada na solução dos pleitos das partes. Se determinado risco tiver sido expressamente atribuído ao contratado, sua ocorrência não gera automaticamente direito à recomposição.
Alteração unilateral e reequilíbrio
Há ainda hipótese própria no art. 130 da Lei nº 14.133/2021. Quando uma alteração unilateral promovida pela Administração aumentar ou diminuir os encargos do contratado, o equilíbrio econômico-financeiro inicial deverá ser restabelecido no mesmo termo aditivo.
Criação ou alteração de tributos e encargos legais
O art. 134 da Lei nº 14.133/2021 possui disciplina específica. Se, após a apresentação da proposta, houver criação, alteração ou extinção de tributos ou encargos legais, ou superveniência de disposição legal, os preços deverão ser alterados para mais ou para menos quando houver comprovada repercussão sobre os preços contratados.
Aumento isolado de um insumo é suficiente?
Acórdão TCU nº 1.604/2015 – Plenário. O TCU admitiu a análise de recomposição envolvendo itens específicos, desde que estejam demonstrados os pressupostos da teoria da imprevisão, o impacto acentuado sobre a relação contratual e o comportamento dos demais insumos relevantes.
Portanto, demonstrar apenas que determinado produto ficou mais caro não é suficiente. A análise deve alcançar a repercussão sobre a equação econômica global da contratação, permitindo verificar se o acontecimento extraordinário efetivamente rompeu o equilíbrio inicialmente pactuado.
Acórdão TCU nº 1.466/2013 – Plenário. A avaliação do desequilíbrio econômico-financeiro não deve se limitar à variação isolada de determinado serviço ou insumo, devendo considerar a repercussão efetiva sobre a contratação.
Quando deve ser apresentado o pedido?
O art. 131, parágrafo único, da Lei nº 14.133/2021 determina que o pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro seja formulado durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação.
A extinção do contrato, entretanto, não impede o reconhecimento de desequilíbrio cujo pedido tenha sido oportunamente formulado. Nessa hipótese, o caput do art. 131 admite a concessão de indenização por termo indenizatório.
Reajuste contratual
Atualização periódica dos preços mediante aplicação do índice previsto no edital e no contrato.
O reajustamento em sentido estrito é a forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro realizada mediante aplicação do índice de correção monetária previsto no contrato, que deve retratar a variação efetiva dos custos, admitidos índices específicos ou setoriais.
A Lei nº 14.133/2021 determina, no art. 25, § 7º, que o edital contenha índice de reajustamento com data-base vinculada à data do orçamento estimado. O art. 92, § 3º determina que essa regra também conste do contrato.
O reajuste decorre da variação ordinária dos custos ao longo do tempo. Sua apuração ocorre mediante aplicação do índice específico ou setorial previsto no edital e no contrato, observado o interregno mínimo de um ano.
Fundamento: Lei nº 14.133/2021, art. 6º, inciso LVIII; art. 25, §§ 7º e 8º; art. 92, §§ 3º e 4º; e Lei nº 10.192/2001.
Qual é a data-base do reajuste?
Como regra geral da Lei nº 14.133/2021, a data-base do índice de reajustamento está vinculada à data do orçamento estimado. Portanto, não se conta a anualidade simplesmente da assinatura do contrato.
A data do orçamento estimado deve ser identificável. Na regulamentação interna do TCU, a Portaria-TCU nº 122/2023, com redação dada pela Portaria-TCU nº 59/2026, considera como data do orçamento estimado aquela em que o documento de consolidação da pesquisa de preços é juntado aos autos.
Existe uma regra específica para os insumos dos contratos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra. Nesses contratos, a data-base dos custos decorrentes do mercado exige tratamento próprio, conforme explicado na seção de repactuação e reajuste dos insumos.
Instrução processual sugerida
- identificação da cláusula de reajuste constante do edital e do contrato;
- identificação da data-base do reajuste;
- identificação do índice específico ou setorial previsto;
- comprovação do transcurso do interregno mínimo de um ano;
- memória de cálculo demonstrando a aplicação do índice;
- comprovação da variação do índice econômico estabelecido no contrato;
- registro do novo valor contratual por apostilamento, quando cabível.
Reajuste não exige demonstração de fato extraordinário. Ele se destina justamente à recomposição periódica dos efeitos ordinários da variação dos custos por meio do índice previamente estabelecido.
Repactuação de contrato
Demonstração analítica da variação dos custos nos contratos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra.
A repactuação é o critério de reajustamento utilizado, nos termos da Lei nº 14.133/2021, nos contratos de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou com predominância de mão de obra.
O art. 135 da Lei nº 14.133/2021 determina que esses preços sejam repactuados para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro mediante demonstração analítica da variação dos custos contratuais.
No âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, a IN SEGES/MP nº 5/2017 continua sendo aplicada, no que couber, às contratações realizadas sob a Lei nº 14.133/2021 por força da IN SEGES/ME nº 98/2022.
A Lei estabelece datas distintas conforme a natureza do custo: para custos de mão de obra, deve-se observar o acordo, a convenção coletiva ou o dissídio coletivo ao qual a proposta esteja vinculada; para custos decorrentes do mercado, a referência legal é a apresentação da proposta.
Fundamento: Lei nº 14.133/2021, art. 25, § 8º, inciso II; art. 92, § 4º, inciso II e § 6º; art. 135; IN SEGES/ME nº 98/2022; e IN SEGES/MP nº 5/2017, no que couber.
Data-base dos insumos: orçamento estimado ou apresentação da proposta?
Esse ponto merece atenção porque existem duas regras que, à primeira vista, podem parecer conflitantes.
A regra geral dos arts. 25, § 7º, e 92, § 3º, da Lei nº 14.133/2021 vincula a data-base do reajuste à data do orçamento estimado.
Entretanto, para os contratos contínuos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, existe regra específica no art. 135, inciso I, que vincula os custos decorrentes do mercado à data da apresentação da proposta.
Lei nº 14.133/2021, art. 135, inciso I: “à da apresentação da proposta, para custos decorrentes do mercado”.
Aplicável ao reajustamento em sentido estrito em geral, conforme arts. 25, § 7º, e 92, § 3º, da Lei nº 14.133/2021.
Regra específica do art. 135, inciso I, para os custos decorrentes do mercado.
Portaria-TCU nº 122/2023, atualizada pela Portaria-TCU nº 59/2026. Em abril de 2026, o TCU alterou expressamente sua regulamentação interna para deixar claro que, nos contratos contínuos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, a data-base para o reajuste dos insumos e demais custos de mercado é a data da apresentação da proposta, em consonância com o art. 135, inciso I, da Lei nº 14.133/2021.
A Portaria-TCU nº 122/2023 disciplina os contratos no âmbito do próprio Tribunal de Contas da União. Portanto, não é regulamento geral obrigatório para toda a Administração Pública. Sua redação, contudo, é especialmente relevante porque demonstra como o próprio TCU compatibilizou a regra geral da data do orçamento estimado com a regra específica do art. 135, inciso I.
A própria Advocacia-Geral da União, em seus modelos de contratação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra sob a Lei nº 14.133/2021, também adota a apresentação da proposta como referência para os custos decorrentes do mercado.
Consequência prática: ao analisar o primeiro reajustamento dos insumos de um contrato contínuo com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, não se deve transportar automaticamente para esses custos a regra geral da data do orçamento estimado. Deve-se verificar a regra específica do art. 135, inciso I, o edital, o contrato e a regulamentação aplicável ao órgão.
Repactuação da mão de obra e reajuste dos insumos
A terminologia merece cuidado. O art. 135 da Lei nº 14.133/2021 disciplina a repactuação dos contratos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra e contempla tanto custos de mão de obra quanto custos decorrentes do mercado.
Já a regulamentação interna atual do TCU passou a estabelecer que o reajuste em sentido estrito também é aplicável aos insumos desses contratos. Assim, no TCU, a mão de obra é repactuada conforme o instrumento coletivo, enquanto os insumos são reajustados pelo índice previsto, mantendo-se para estes a data-base da apresentação da proposta.
No âmbito dos órgãos e entidades federais que aplicam a IN SEGES/MP nº 5/2017, é necessário ainda considerar o art. 57, § 2º, que disciplina a comprovação da variação dos custos decorrentes do mercado. Por isso, o edital, o contrato e a norma específica aplicável ao órgão devem ser examinados conjuntamente.
Instrução processual no pedido de repactuação
A repactuação deve ser precedida de solicitação do contratado acompanhada dos elementos necessários à demonstração analítica da efetiva variação dos custos. A documentação exigível dependerá dos componentes que estejam sendo alterados e das características do contrato.
- requerimento de repactuação;
- planilha de custos e formação de preços atualizada, com demonstração analítica das alterações pretendidas;
- Acordo Coletivo de Trabalho, Convenção Coletiva de Trabalho, sentença normativa ou outro instrumento aplicável que fundamente a alteração dos custos de mão de obra;
- tabela salarial da categoria, quando existente, como instrumento auxiliar de conferência;
- memória de cálculo indicando valores anteriores, novos valores, diferenças e respectivos efeitos financeiros;
- documentos necessários à comprovação de salários, benefícios, adicionais, jornadas e demais parcelas efetivamente atingidas pelo novo instrumento coletivo;
- documentos comprobatórios dos custos de mercado, quando estes forem objeto da análise e a regulamentação aplicável exigir sua comprovação;
- demais documentos necessários para demonstrar a efetiva repercussão financeira sobre a planilha contratual.
A documentação não deve ser tratada como uma lista meramente formal. O objetivo é identificar qual componente mudou, por que mudou, desde quando mudou e qual foi o impacto financeiro efetivo sobre o contrato.
O que deve ser efetivamente repactuado?
A repactuação não consiste em simplesmente aplicar o percentual de reajuste salarial previsto na Convenção Coletiva sobre o valor global do contrato.
Cada componente da planilha deve ser examinado segundo sua própria natureza e fato gerador. Salário, benefícios, adicionais, encargos incidentes e demais custos precisam ser recalculados apenas na medida em que tenham sido efetivamente afetados.
Um novo instrumento coletivo não aumenta automaticamente toda a planilha no mesmo percentual. Os efeitos financeiros devem incidir somente sobre os componentes efetivamente alcançados pelo fato gerador.
Anualidade da repactuação
A repactuação deve observar o interregno mínimo de um ano. Como os componentes podem possuir fatos geradores em datas diferentes, a própria Lei nº 14.133/2021 admite que a repactuação seja dividida em parcelas e realizada em momentos distintos.
Para a mão de obra, deve ser considerada a data vinculada ao acordo, convenção coletiva ou dissídio coletivo que fundamentou a proposta. Para os custos decorrentes do mercado, a referência legal para o primeiro reajustamento é a data da apresentação da proposta.
Prazo para decisão sobre a repactuação
Nos serviços contínuos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, o art. 92, § 6º, estabelece prazo preferencial de um mês para resposta, contado do fornecimento da documentação prevista no art. 135, § 6º.
Assim, para os contratos submetidos à Lei nº 14.133/2021 e à IN nº 5/2017, a leitura mais adequada é conjunta: um mês é o prazo preferencial estabelecido pela Lei, enquanto a IN mantém o limite máximo de 60 dias no seu âmbito de aplicação, observada a eventual suspensão por falta de documentação.
Repactuação, reajuste e apostilamento
O art. 136, inciso I, da Lei nº 14.133/2021 permite que a variação do valor contratual decorrente de reajuste ou repactuação previstos no próprio contrato seja registrada por simples apostila, dispensada a celebração de termo aditivo.
O apostilamento da repactuação não surgiu com a nova Lei. A IN SEGES/MP nº 5/2017 já estabelecia, em seu art. 57, § 4º, a formalização das repactuações por apostilamento, exceto quando coincidissem com a prorrogação contratual, situação em que eram formalizadas por aditamento.
Direito à repactuação pretérita x preclusão lógica
Um dos principais cuidados ocorre quando a vigência do contrato está próxima do fim e já existe direito à repactuação que ainda não foi formalmente requerido.
Acórdão TCU nº 1.827/2008 – Plenário. O entendimento consolidado é de que o direito à repactuação deve ser exercido antes da prorrogação contratual subsequente. A assinatura da prorrogação sem a preservação do direito pode caracterizar preclusão lógica.
Não confunda com o art. 131, parágrafo único, da Lei nº 14.133/2021. Esse dispositivo trata expressamente do pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro. Para a repactuação, a preclusão encontra fundamento específico, no âmbito federal, no art. 57, § 7º, da IN nº 5/2017, além da jurisprudência consolidada do TCU.
Assim, se já tiver surgido o direito à repactuação, a contratada deve formalizar o pleito antes da prorrogação. Se o pedido já tiver sido apresentado e ainda estiver em análise, é prudente que o instrumento de prorrogação registre expressamente a existência do pleito pendente e a preservação dos respectivos efeitos financeiros.
IN SEGES/MP nº 5/2017, art. 57, § 7º: as repactuações não solicitadas durante a vigência estão sujeitas à preclusão com a prorrogação ou o encerramento do contrato.
Efeitos financeiros da repactuação
Como regra geral, os novos valores decorrentes da repactuação produzem efeitos a partir da ocorrência do fato gerador que lhe deu causa. Quando o instrumento coletivo possuir vigência retroativa, seus efeitos poderão alcançar período anterior, observados os requisitos da IN nº 5/2017 e o período de vigência do contrato.
Os efeitos financeiros devem alcançar exclusivamente os itens efetivamente atingidos pelo fato gerador e somente a diferença correspondente à variação comprovada.
Contratos antigos regidos pela IN nº 2/2008
A IN nº 5/2017 contém regra de transição para contratos originados de procedimentos administrativos autuados ou registrados antes da sua entrada em vigor.
IN SEGES/MP nº 5/2017, art. 75, §§ 1º e 2º. A regra de transição alcançou os contratos submetidos à IN nº 2/2008 e suas respectivas renovações ou prorrogações.
Reforma trabalhista e custos efetivos
Nos contratos de dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração deve verificar se alterações legislativas ou trabalhistas modificaram efetivamente as parcelas integrantes da planilha.
Custos que deixarem de existir ou forem reduzidos não devem permanecer compondo indefinidamente o preço contratual apenas porque estavam previstos na proposta original.
Acórdão TCU nº 712/2019 – Plenário. O Tribunal examinou os efeitos da reforma trabalhista sobre contratos de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, especialmente quanto à jornada 12x36, e determinou a adequação dos custos contratuais às condições jurídicas efetivamente aplicáveis.
A análise da repactuação deve, portanto, refletir a realidade efetiva dos custos, evitando tanto remuneração por despesas que deixaram de existir quanto a supressão indevida de custos efetivamente suportados pela contratada.
Compreender corretamente as diferenças entre reequilíbrio, reajuste e repactuação evita utilizar um mecanismo de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro para solucionar situação que juridicamente pertence a outro instituto.
Anexo:
Como citar este artigo conforme a ABNT NBR 6023:2025
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