O Plano de Contratações Anual (PCA) é o instrumento utilizado para identificar, organizar e consolidar antecipadamente as contratações que um órgão ou entidade pretende realizar no exercício seguinte.
Isso significa que o PCA elaborado em 2026, por exemplo, olha para as necessidades de 2027. Seu objetivo não é iniciar antecipadamente todos os futuros processos de contratação, mas permitir que a Administração saiba o que pretende contratar, quando precisará contratar, quanto aproximadamente isso poderá custar e quais demandas deverão ser priorizadas.
Essa visão antecipada auxilia o planejamento estratégico, o planejamento orçamentário, a organização da carga de trabalho e a racionalização das contratações.
O que é o Plano de Contratações Anual – PCA?
O Decreto nº 10.947/2022 define o PCA, no art. 2º, inciso V, como o documento que consolida as demandas que o órgão ou entidade pretende contratar no exercício subsequente ao de sua elaboração.
Imagine que estamos em 2026.
As diferentes unidades de determinado órgão sabem que, durante 2027, precisarão de:
- serviço continuado de limpeza;
- renovação de licenças de software;
- computadores;
- manutenção predial;
- veículos;
- material de expediente;
- capacitação de servidores.
Sem planejamento, essas necessidades poderiam chegar ao setor responsável isoladamente, ao longo de 2027, muitas vezes já acompanhadas de urgência.
Antes de começar o exercício, a Administração procura descobrir quais necessidades de contratação já são previsíveis, consolidá-las, priorizá-las, estimar seus valores e organizar um calendário.
Qual é o fundamento legal?
O fundamento está no art. 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021, que prevê a elaboração do PCA:
“a partir de documentos de formalização de demandas” Lei nº 14.133/2021, art. 12, VII.
O mesmo dispositivo estabelece como objetivos do plano racionalizar as contratações, alinhá-las ao planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.
O Decreto nº 10.947/2022 regulamentou esse dispositivo para a Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.
O PCA é obrigatório?
A Lei nº 14.133/2021 empregou, no art. 12, VII, a expressão “poderão, na forma de regulamento”.
Portanto, não se pode concluir apenas pela Lei nº 14.133/2021 que todos os órgãos de todos os entes federativos estejam submetidos ao mesmo procedimento de PCA.
É necessário verificar a regulamentação aplicável ao ente.
E no Governo Federal?
No âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, o Decreto nº 10.947/2022 estabeleceu expressamente a elaboração anual do PCA.
O art. 6º determina que os órgãos e entidades elaborem, até a primeira quinzena de maio, seus planos contendo as contratações que pretendem realizar no exercício subsequente.
Não se devem aplicar automaticamente os procedimentos e prazos do Decreto nº 10.947/2022 a Estados e Municípios. É necessário verificar o regulamento do respectivo ente.
A Lei nº 14.133/2021 permite, pelo art. 187, que Estados, Distrito Federal e Municípios apliquem regulamentos editados pela União para execução da Lei.
Por que existe um DFD antes do PCA?
Este é um ponto que costuma gerar dúvida.
Se o PCA trata das contratações do ano seguinte, por que a Administração já produz um Documento de Formalização de Demanda?
Porque, no modelo federal, o DFD exerce também a função de registrar antecipadamente a necessidade futura para fins de planejamento.
O Decreto nº 10.947/2022 é bastante claro ao definir, no art. 2º, IV, o DFD como:
“documento que fundamenta o plano de contratações anual” Decreto nº 10.947/2022, art. 2º, IV.
E o art. 8º estabelece:
“Para elaboração do plano de contratações anual, o requisitante preencherá o documento de formalização de demanda no PGC” Decreto nº 10.947/2022, art. 8º.
O DFD utilizado para elaboração do PCA funciona, nesse momento, como registro da necessidade futura no Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações – PGC.
A existência desse DFD não significa que o futuro processo ficará aberto e parado durante meses esperando chegar o exercício seguinte.
A própria regulamentação federal distingue o planejamento anual da posterior formalização da demanda para execução.
O que a área informa nesse DFD?
Para fins do PCA federal, o art. 8º do Decreto nº 10.947/2022 prevê informações como:
- justificativa da necessidade;
- descrição sucinta do objeto;
- quantidade estimada;
- estimativa preliminar do valor;
- data pretendida para conclusão da contratação;
- grau de prioridade;
- vinculação ou dependência com outra demanda;
- identificação da área requisitante ou técnica.
Nessa etapa, a Administração ainda está planejando o exercício seguinte. Por isso, o Decreto admite que a estimativa de valor seja obtida por procedimento simplificado.
Não se exige, para a elaboração do PCA, o mesmo grau de precisão que será alcançado posteriormente quando cada necessidade for efetivamente desenvolvida.
Como o PCA é elaborado?
No modelo federal, o ciclo pode ser compreendido da seguinte maneira:
Qual é a relação entre PCA e orçamento?
Essa talvez seja uma das funções mais importantes do PCA.
Antes de elaborar a proposta orçamentária do exercício seguinte, a Administração precisa conhecer, tanto quanto possível, quais contratações pretende realizar e qual será aproximadamente o volume de recursos necessário para atendê-las.
Por isso, o art. 5º, III, do Decreto nº 10.947/2022 estabelece como objetivo do PCA:
“subsidiar a elaboração das leis orçamentárias” Decreto nº 10.947/2022, art. 5º, III.
identificam necessidades
estimam demandas e valores
consolida necessidades
considera os recursos necessários
define limites reais
é ajustado à realidade orçamentária
Um exemplo ajuda a compreender
Suponha que, durante a elaboração do PCA, as unidades apresentem as seguintes necessidades para o próximo exercício:
| Área | Estimativa das contratações |
|---|---|
| Administração | R$ 3.000.000 |
| Tecnologia da Informação | R$ 5.000.000 |
| Engenharia | R$ 8.000.000 |
| Segurança | R$ 4.000.000 |
| Total planejado | R$ 20.000.000 |
O PCA oferece à Administração uma visão de que aproximadamente R$ 20 milhões serão necessários para atender às contratações inicialmente planejadas.
Essa informação poderá subsidiar a proposta orçamentária.
Entretanto, suponha que posteriormente a realidade orçamentária permita apenas R$ 15 milhões.
O planejamento precisará ser revisto. Algumas demandas poderão ser:
- redimensionadas;
- reprogramadas;
- postergadas;
- excluídas;
- reclassificadas quanto à prioridade.
O PCA apresenta as necessidades de contratação planejadas. O orçamento estabelece os recursos disponíveis.
Por isso, primeiro o PCA ajuda a Administração a construir sua previsão orçamentária e, posteriormente, o próprio PCA precisa ser compatibilizado com os limites orçamentários efetivamente definidos.
Quais são os prazos do PCA no Governo Federal?
O Decreto nº 10.947/2022 estabeleceu um calendário próprio para a Administração federal.
O Decreto federal não estabelece que essa convocação seja necessariamente feita pelo setor orçamentário.
A norma atribui ao setor de contratações a consolidação das demandas encaminhadas pelos requisitantes ou áreas técnicas.
Cada organização poderá definir internamente seus procedimentos de comunicação e coordenação, respeitadas as competências estabelecidas em sua regulamentação.
O que deve constar no PCA?
No âmbito federal, o plano reúne as contratações que o órgão pretende realizar no exercício subsequente, inclusive, como regra, as contratações diretas por dispensa e inexigibilidade.
Entre os principais elementos provenientes dos DFDs estão:
- necessidade da contratação;
- descrição sucinta do objeto;
- quantidade estimada;
- valor preliminar;
- data desejada para conclusão;
- prioridade;
- dependência em relação a outras demandas;
- área responsável.
O plano deve permitir à Administração enxergar suas necessidades futuras, prioridades, custos estimados, dependências e calendário.
Uma relação de “computadores, carros, móveis e cursos” sem justificativa, prioridade e perspectiva de execução pouco contribui para o planejamento.
O PCA pode ser alterado?
Sim. E isso é essencial porque o plano começa a ser elaborado muitos meses antes do exercício ao qual se refere.
O art. 15 do Decreto nº 10.947/2022 prevê duas importantes etapas de compatibilização durante o ano de elaboração:
15 de setembro a 15 de novembro
O PCA poderá ser ajustado à proposta orçamentária encaminhada ao Poder Legislativo.
Após a publicação da Lei Orçamentária Anual
Na quinzena seguinte à publicação da LOA, o PCA poderá ser novamente adequado ao orçamento efetivamente aprovado.
Primeiro: as necessidades ajudam a dimensionar o orçamento necessário.
Depois: a realidade orçamentária define quanto daquele planejamento poderá efetivamente ser executado.
Mesmo durante o exercício de execução, o art. 16 permite alteração do PCA mediante justificativa aprovada pela autoridade competente.
O que acontece com o DFD quando chega o ano seguinte?
O DFD utilizado para compor o PCA não representa um processo que ficou aberto e parado esperando o próximo ano.
Durante a elaboração do PCA ele teve uma finalidade específica: registrar e detalhar suficientemente a demanda futura para permitir seu planejamento.
Quando chega o exercício de execução, a regulamentação federal determina que as demandas constantes do PCA sejam formalizadas no momento adequado.
O art. 18 do Decreto nº 10.947/2022 estabelece:
“As demandas constantes do plano de contratações anual serão formalizadas em processo de contratação” Decreto nº 10.947/2022, art. 18.
Portanto, podemos separar claramente os dois momentos:
| Elaboração do PCA | Execução do PCA |
|---|---|
| O órgão identifica necessidades futuras. | A necessidade planejada chega ao momento de ser executada. |
| A área requisitante registra o DFD no PGC. | A demanda é formalizada para prosseguimento. |
| São utilizadas estimativas preliminares. | As informações passam a ser aprofundadas conforme necessário. |
| O objetivo é construir e organizar o planejamento anual. | O objetivo passa a ser efetivamente atender à necessidade planejada. |
O DFD não fica “de molho” dentro de um processo durante um ano.
No modelo federal, ele inicialmente registra uma demanda futura no PGC e fundamenta o PCA. Quando chegar o momento de executar aquela necessidade, ela seguirá o fluxo apropriado à sua efetivação.
Para que serve o PCA?
O art. 5º do Decreto nº 10.947/2022 estabelece cinco objetivos principais:
1. Racionalizar as contratações
Permite identificar demandas semelhantes e oportunidades de centralização ou contratação compartilhada, buscando economia de escala e redução de custos processuais.
2. Alinhar as contratações ao planejamento institucional
As necessidades das áreas devem guardar coerência com os objetivos e instrumentos de governança da organização.
3. Subsidiar as leis orçamentárias
As estimativas consolidadas ajudam a dimensionar previamente os recursos necessários para o exercício seguinte.
4. Evitar o fracionamento de despesas
A visão anual e consolidada permite identificar necessidades semelhantes que, analisadas isoladamente, poderiam esconder a dimensão real da demanda do órgão.
5. Sinalizar intenções ao mercado
A divulgação das futuras necessidades permite que potenciais fornecedores conheçam antecipadamente parte da demanda pública prevista.
O PCA deve ser acompanhado durante o ano?
Sim. O PCA não deveria ser elaborado apenas para cumprimento formal.
No âmbito federal, o art. 19 do Decreto nº 10.947/2022 determina que, a partir de julho do ano de execução, o setor de contratações elabore relatórios de riscos relacionados à provável não efetivação das contratações planejadas até o final do exercício.
A frequência mínima é bimestral, com apresentação, no mínimo, nos meses de julho, setembro e novembro.
Um plano que é preparado, publicado e depois esquecido perde boa parte de sua função gerencial.
O verdadeiro valor do PCA aparece quando a Administração compara continuamente o que planejou com aquilo que está efetivamente conseguindo executar.
Existe modelo oficial de PCA?
A Lei nº 14.133/2021 não estabeleceu um formulário nacional único em Word ou PDF para todos os entes.
No âmbito federal, o PCA é elaborado no Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações – PGC.
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O Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP disponibiliza os Planos de Contratações Anuais publicados pelos órgãos.
É possível pesquisar planos efetivamente aprovados e analisar objetos, valores e demais informações do planejamento.
Consultar Planos de Contratações Anuais no PNCPBoas práticas para um PCA realmente útil
Perguntas frequentes sobre o PCA
Não. No modelo federal, o PCA é elaborado em determinado exercício para reunir as contratações pretendidas para o exercício subsequente.
No modelo federal, sim. O Decreto nº 10.947/2022 determina que, para elaboração do PCA, o requisitante preencha o DFD no PGC.
Não. O DFD exerce inicialmente a função de fundamentar o planejamento daquela necessidade no PCA. A demanda será formalizada para execução no momento adequado, conforme a regulamentação aplicável.
Ele subsidia a elaboração das leis orçamentárias. As estimativas das contratações ajudam a Administração a dimensionar os recursos necessários para o exercício seguinte.
O planejamento deverá ser compatibilizado com os recursos disponíveis. O Decreto federal prevê expressamente períodos para adequação do PCA à proposta orçamentária e, posteriormente, à Lei Orçamentária Anual aprovada.
O Decreto nº 10.947/2022 não atribui obrigatoriamente essa função ao setor orçamentário. No modelo federal, as áreas requisitantes formalizam suas demandas e o setor de contratações é responsável por consolidá-las. O órgão poderá organizar internamente a comunicação entre planejamento, orçamento, contratações e áreas requisitantes.
Sim. A regulamentação federal prevê revisão durante o ano de elaboração e também alteração durante o exercício de execução, observadas as justificativas e aprovações exigidas.
No modelo federal, como regra, sim. O art. 6º do Decreto nº 10.947/2022 inclui as contratações diretas previstas nos arts. 74 e 75 da Lei nº 14.133/2021, ressalvadas as exceções estabelecidas no art. 7º do próprio Decreto.
Conclusão
O Plano de Contratações Anual não deve ser entendido como uma simples relação das futuras compras do órgão.
Ele cria um ciclo de planejamento que começa antes do exercício em que as contratações serão executadas.
Essa estrutura permite que a Administração conheça antecipadamente suas necessidades, estime recursos, organize prioridades, identifique oportunidades de contratação conjunta e distribua melhor as demandas ao longo do exercício.
No modelo federal, os DFDs cumprem papel essencial nesse processo: não significam a abertura antecipada de todos os futuros processos, mas funcionam como registros das necessidades que fundamentarão o PCA.
Por sua vez, o orçamento e o PCA mantêm uma relação de mão dupla: o PCA ajuda a dimensionar os recursos necessários, enquanto a realidade orçamentária posteriormente obriga a Administração a ajustar e priorizar aquilo que efetivamente poderá executar.
É justamente essa integração entre necessidades, planejamento e disponibilidade de recursos que transforma o PCA em um verdadeiro instrumento de gestão, e não apenas em mais uma obrigação documental.
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