Como instruir corretamente o processo de pagamento na Administração Pública
A apresentação da nota fiscal é apenas uma parte da documentação necessária ao pagamento de uma contratação pública. A Administração precisa comprovar a execução do objeto, verificar a manutenção das condições de habilitação da contratada e reunir os documentos exigidos pelo contrato e pela legislação aplicável.
Nos contratos de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, existem ainda procedimentos específicos de fiscalização das obrigações trabalhistas, previdenciárias e relativas ao FGTS.
Juntada de documentos no processo de pagamento
A documentação necessária varia conforme o objeto contratado, as exigências do edital e do contrato e a natureza da despesa. Como regra, o processo deve conter elementos suficientes para demonstrar que a obrigação foi cumprida e que o pagamento está sendo realizado ao verdadeiro credor, pelo valor efetivamente devido.
Documentos da cobrança
- nota fiscal, fatura ou documento de cobrança equivalente;
- identificação do contrato ou instrumento correspondente;
- referência ao período ou à parcela executada;
- documentos exigidos especificamente pelo contrato.
Documentos da Administração
- comprovação do recebimento ou ateste da execução;
- registros produzidos pela fiscalização contratual;
- consulta às condições de habilitação da contratada;
- demais documentos necessários à instrução do pagamento.
O contratado deve “manter, durante toda a execução do contrato [...] todas as condições exigidas para a habilitação na licitação”.
Portanto, a habilitação não constitui uma exigência restrita ao momento da licitação. A empresa deve conservar, ao longo da execução contratual, as condições exigidas para sua contratação.
Regularidade fiscal e trabalhista
Antes do pagamento, deve ser verificada a manutenção das condições exigidas para a habilitação. A forma dessa verificação dependerá do ente contratante e dos sistemas disponíveis.
Na Administração Pública federal abrangida pelo SICAF, grande parte dessa conferência é realizada diretamente pelo sistema, sem necessidade de exigir da contratada a impressão de certidões que já estejam disponíveis eletronicamente.
Quando necessária a comprovação por documentos, poderão ser verificadas, conforme o caso:
- Certidão de Débitos Relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União;
- Certificado de Regularidade do FGTS — CRF;
- Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas — CNDT;
- certidões de regularidade perante as Fazendas Estadual ou Distrital e Municipal, de acordo com as exigências aplicáveis;
- demais condições de habilitação ou qualificação exigidas para a contratação.
A certidão federal expedida conjuntamente pela Receita Federal do Brasil e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional abrange também os débitos previdenciários. A antiga estrutura da página, que relacionava uma CND do INSS e outra certidão federal, encontrava-se desatualizada.
SICAF no processo de pagamento
A antiga versão desta página indicava que o fornecedor deveria apresentar o SICAF junto com a nota fiscal e fundamentava a orientação na Instrução Normativa nº 2/2010. Essa norma foi revogada.
Atualmente, no âmbito do Poder Executivo Federal, a matéria é disciplinada pela Instrução Normativa nº 3/2018.
“A cada pagamento ao fornecedor a Administração realizará consulta ao Sicaf para verificar a manutenção das condições de habilitação”.
A lógica, portanto, é diferente: em vez de simplesmente exigir que o fornecedor entregue um “SICAF impresso”, cabe à Administração realizar a consulta e registrar no processo o resultado necessário à instrução do pagamento.
A contratada continua obrigada a regularizar sua situação e poderá sofrer as consequências contratuais cabíveis. Entretanto, a simples perda de uma condição de habilitação não autoriza, por si só, a retenção do pagamento referente a objeto efetivamente executado.
“A eventual perda das condições de que trata o caput não enseja, por si, retenção de pagamento pela Administração.”
Documentação nos serviços terceirizados
As rotinas reforçadas de fiscalização trabalhista não decorrem simplesmente do fato de o serviço ser contínuo. Elas são próprias, sobretudo, dos contratos de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra.
Para esses contratos, a IN SEGES/MP nº 5/2017, atualizada, estabelece uma fiscalização administrativa específica.
A sistemática atual não deve ser resumida à ideia de que toda a documentação trabalhista da empresa precisa ser anexada integralmente a cada nota fiscal. A IN organiza a fiscalização em diferentes momentos.
No início da prestação dos serviços
São conferidos os empregados vinculados ao contrato e documentos iniciais necessários à fiscalização, como relação dos trabalhadores, função, jornada e documentos admissionais exigíveis.
Antes do pagamento mensal
É verificada a situação da empresa no SICAF e, quando as informações não estiverem regulares ou disponíveis no sistema, são conferidas as certidões correspondentes.
Fiscalização das obrigações do mês anterior
O fiscal administrativo verifica a efetiva realização dos dispêndios relativos aos salários e às obrigações trabalhistas, previdenciárias e referentes ao FGTS, registrando sua atuação.
Documentos solicitados pela Administração
Folha de pagamento, contracheques, comprovantes de depósitos, benefícios e documentos relacionados ao FGTS e às contribuições previdenciárias podem ser exigidos quando necessários à fiscalização.
Fiscalização por amostragem
A própria IN nº 5/2017 admite a utilização de critérios estatísticos e procedimentos por amostragem, permitindo que a fiscalização seja direcionada aos riscos relevantes do contrato.
A norma admite expressamente que a fiscalização administrativa nos contratos com dedicação exclusiva de mão de obra seja realizada com base em critérios estatísticos, considerando principalmente falhas capazes de afetar o contrato como um todo.
A documentação deve servir à fiscalização efetiva do contrato. Algumas comprovações são periódicas; outras são exigidas quando houver necessidade ou por amostragem. A intensidade da fiscalização deve acompanhar os riscos identificados durante a execução.
E a antiga documentação da SEFIP, GFIP e GPS?
A versão anterior desta página orientava a juntada de Relação de Empregados, Analítico GRF, Analítico GPS, protocolo de envio da SEFIP, GFIP e GPS. Essa descrição retratava corretamente uma rotina utilizada durante muitos anos, mas não representa mais, de forma geral, o ambiente atual das obrigações trabalhistas e previdenciárias.
As informações passaram a ser produzidas e declaradas por sistemas eletrônicos mais recentes, especialmente eSocial, DCTFWeb e FGTS Digital, sem prejuízo da utilização dos sistemas anteriores para competências e situações em que ainda sejam aplicáveis.
O fato de os sistemas atuais terem substituído grande parte das rotinas anteriores não torna inválida a documentação antiga. SEFIP, GFIP, GPS e documentos correlatos continuam pertinentes quando se referirem a períodos em que eram os instrumentos legalmente utilizados.
Por que essa fiscalização documental é importante?
A redação antiga desta página afirmava que esses documentos seriam necessários para que o Governo se eximisse da responsabilidade pelos empregados da contratada. A afirmação era excessivamente ampla.
A finalidade da fiscalização é verificar o cumprimento do contrato, identificar inadimplementos e permitir que a Administração adote tempestivamente as providências cabíveis.
Nos contratos contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, o art. 121, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 estabelece responsabilidade solidária pelos encargos previdenciários e subsidiária pelos encargos trabalhistas quando for comprovada falha da Administração na fiscalização das obrigações do contratado. Todavia, se for comprovado que foi esgotada acapacidade econômica da prestadora de serviços o tomador acaba respondendo subsidiariamente mesmo tendo feito todo o acompanhamento e fiscalização corretamente sem nenhuma negligência. Portanto, a análise da aceitação da Planilha de Custos e Formação de Preços (PCFP) na fase externa da licitação no tocante ao quesito da exequibilidade da proposta é muito mais importante.
Uma pasta cheia de certidões e relatórios, por si só, não demonstra fiscalização eficiente. O importante é que os documentos sejam analisados, que inconsistências sejam identificadas e que existam registros das providências adotadas pela Administração.
Se a PCFP é exequível, por que uma empresa pode quebrar sem dinheiro para pagar seus empregados?
Uma empresa pode tornar-se insolvente por inúmeros fatores alheios a determinado contrato: prejuízos em outros negócios, endividamento, inadimplência de clientes, passivos tributários, crises ou acontecimentos extraordinários.
Mas considere um cenário ideal: a Planilha de Custos e Formação de Preços (PCFP) foi corretamente elaborada e era exequível, o contrato foi regularmente executado e pago, a fiscalização foi realizada, não ocorreu evento extraordinário capaz de explicar a quebra e, ainda assim, a prestadora chega ao momento de pagar férias, 13º salário, rescisões ou outras obrigações sem recursos.
Nesse cenário, o problema deixa de estar, em princípio, na suficiência do preço e passa a exigir uma análise da gestão financeira, contábil e patrimonial da própria contratada.
Três camadas diferentes de proteção
PCFP
Verifica se o preço possui capacidade econômica para suportar salários, encargos, benefícios, férias, 13º salário, substituições, rescisões e demais custos necessários à execução do contrato.
Contabilidade e balancetes
Devem demonstrar a situação patrimonial e o resultado da empresa com observância das Normas Brasileiras de Contabilidade, reconhecendo as despesas e obrigações no período correto.
Gerenciamento de riscos
Mecanismos como a Conta-Depósito Vinculada impedem que determinadas parcelas trabalhistas permaneçam livremente disponíveis no caixa da empresa para utilização em outras finalidades.
A NBC TG 33 (R2) não determina a elaboração de um balancete mensal. Sua importância neste contexto é outra: ela integra o conjunto de normas técnicas que precisa ser observado pela contabilidade para que um balancete represente adequadamente a situação patrimonial e o resultado da empresa.
O item 11 da norma determina que, quando o empregado tiver prestado serviços durante o período contábil, os benefícios de curto prazo correspondentes sejam reconhecidos “como passivo (despesa acumulada)” e “como despesa”, observadas as regras previstas na própria norma.
Nas licenças remuneradas cumulativas, a NBC TG 33 determina o reconhecimento à medida que o serviço prestado pelo empregado aumenta seu direito a ausências remuneradas futuras. As férias são um exemplo particularmente importante dessa situação.
A lógica contábil é fundamental para empresas intensivas em mão de obra: a obrigação pode existir economicamente antes do desembolso financeiro. O fato de o pagamento ocorrer somente meses depois não significa que o recurso existente hoje no caixa represente lucro.
O balancete usado para distribuir lucros precisa ser contabilmente correto
Quando a sociedade pretende realizar distribuições periódicas de lucros ou dividendos com base em resultados intermediários, não basta verificar quanto dinheiro existe na conta bancária nem produzir um balancete simplificado sem critérios técnicos.
O balancete utilizado como suporte para essa decisão precisa decorrer de escrituração contábil regular e atualizada e refletir os ativos, passivos, receitas e despesas segundo as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicáveis à entidade.
É exatamente nesse ponto que a NBC TG 33 se relaciona com a distribuição de lucros em empresas terceirizadas. Se obrigações com empregados já incorridas forem omitidas, postergadas ou mensuradas incorretamente, o resultado apresentado pelo balancete poderá ficar artificialmente elevado.
Um balancete que desconsidere obrigações trabalhistas existentes pode indicar um “lucro” que desapareceria se a contabilidade estivesse corretamente elaborada. Uma distribuição realizada sobre esse resultado pode retirar da empresa justamente os recursos necessários para honrar obrigações posteriores.
Portanto, a NBC TG 33 não “valida” sozinha um balancete. Ela é uma das normas que devem ser observadas para que a informação contábil nele apresentada seja tecnicamente adequada. Outras normas contábeis também poderão ser aplicáveis conforme a natureza, o porte e as operações da entidade.
PCFP e contabilidade cumprem funções diferentes
Também é importante não confundir a provisão econômica utilizada na formação da PCFP com o reconhecimento contábil realizado pela empresa.
A PCFP demonstra que o preço ofertado possui recursos suficientes para suportar os custos esperados da execução. Ela responde, essencialmente, à pergunta: “o preço comporta os custos deste contrato?”
Já a contabilidade registra os fatos efetivamente ocorridos e reconhece receitas, despesas, ativos e passivos de acordo com as normas técnicas aplicáveis. Ela permite responder a outra pergunta: “depois de reconhecidas corretamente todas as obrigações e despesas, qual foi efetivamente o resultado da empresa?”
Portanto, uma PCFP perfeitamente exequível pode gerar os recursos necessários à execução e, mesmo assim, a empresa ser descapitalizada se seus administradores distribuírem como lucro valores que não correspondem ao resultado efetivamente apurado pela contabilidade.
A Conta-Depósito Vinculada reduz justamente esse risco
Nos contratos sujeitos à Conta-Depósito Vinculada — Bloqueada para Movimentação, determinadas parcelas deixam de permanecer livremente disponíveis no caixa operacional da prestadora.
O Anexo XII da IN SEGES/MP nº 5/2017 determina que sejam destacadas do valor mensal do contrato as provisões relativas ao 13º salário, férias e 1/3 constitucional, multa sobre o FGTS e encargos sobre férias e 13º salário.
Esses recursos são depositados em conta aberta em nome da contratada, porém bloqueada para movimentação, e sua utilização depende de autorização do órgão ou entidade contratante para o pagamento das obrigações previstas na norma.
Nesse modelo, a Administração cria uma barreira financeira adicional: além de o custo estar previsto na PCFP e de a obrigação precisar ser reconhecida contabilmente, determinadas parcelas são fisicamente segregadas do caixa livre da contratada.
Onde não existe mecanismo de segregação, o risco é maior
Em contratações nas quais não exista Conta-Depósito Vinculada, Pagamento pelo Fato Gerador ou mecanismo equivalente, os recursos recebidos permanecem no fluxo financeiro normal da prestadora.
Isso não significa que devam permanecer parados em determinada conta bancária. Significa que a empresa precisa administrá-los considerando as obrigações existentes e o resultado efetivamente apurado pela contabilidade.
Se os administradores observarem apenas o saldo bancário e realizarem retiradas ou distribuições sem balancetes idôneos e sem o correto reconhecimento dos passivos, poderão utilizar hoje recursos que serão necessários para pagar obrigações já formadas ou que amadurecerão financeiramente nos meses seguintes.
É assim que uma empresa pode ter um contrato economicamente exequível e, ainda assim, tornar-se financeiramente incapaz de cumprir suas obrigações.
Quando a quebra ocorre apesar de o contrato ser exequível
Retomemos o cenário proposto: a PCFP era exequível, o preço foi corretamente dimensionado, a Administração pagou regularmente, a empresa vinha executando o contrato e não se identifica fato extraordinário capaz de explicar sua insolvência.
Se, mesmo assim, a prestadora chega sem recursos ao momento de quitar férias, 13º salário, verbas rescisórias ou outras obrigações contempladas economicamente no preço, torna-se pertinente investigar como ocorreu a descapitalização da empresa.
Nessa apuração, assumem especial importância os balancetes intermediários utilizados para suportar distribuições de lucros, o Livro Razão, a movimentação das contas de sócios e administradores, adiantamentos, retiradas, distribuição de resultados, empréstimos a partes relacionadas, transferências patrimoniais e outros fatos capazes de demonstrar a destinação dos recursos durante a execução.
A insolvência, isoladamente, não prova que houve retirada irregular pelos sócios. Entretanto, no cenário descrito, é razoável deslocar parte da investigação da pergunta “o preço era suficiente?” para outra: “o que aconteceu com os recursos e com o patrimônio da prestadora?”
Distribuição indevida de lucros e responsabilidade patrimonial
O Código Civil oferece fundamentos importantes para essa investigação. O art. 1.009 estabelece:
“A distribuição de lucros ilícitos ou fictícios acarreta responsabilidade solidária dos administradores que a realizarem e dos sócios que os receberem, conhecendo ou devendo conhecer-lhes a ilegitimidade.”
Para as sociedades limitadas, o art. 1.059 dispõe:
“Os sócios serão obrigados à reposição dos lucros e das quantias retiradas, a qualquer título, ainda que autorizados pelo contrato, quando tais lucros ou quantia se distribuírem com prejuízo do capital.”
O próprio Código Civil também exige diligência do administrador. O art. 1.011 determina que ele tenha, no exercício de suas funções, o cuidado e a diligência que uma pessoa ativa e proba empregaria na administração de seus próprios negócios.
Portanto, a existência de dinheiro em conta não autoriza, por si só, sua distribuição aos sócios. Se a retirada foi classificada como lucro, deve existir resultado contábil idôneo que lhe dê suporte.
Havendo elementos concretos de abuso da personalidade jurídica, desvio de finalidade ou confusão patrimonial, poderá ainda ser examinada a aplicação do art. 50 do Código Civil, inclusive por meio do incidente processual de desconsideração da personalidade jurídica.
A responsabilização dos sócios ou administradores, contudo, deve decorrer das circunstâncias efetivamente demonstradas pela documentação contábil e patrimonial, e não simplesmente da existência da insolvência.
E onde entra o Tema 1.118 do STF?
É nesse ponto que o Tema 1.118 da repercussão geral do STF, julgado em 13/02/2025, assume especial relevância para a Administração Pública.
Durante anos, a mera insolvência da prestadora podia acabar levando, na prática, à execução do tomador público mesmo quando a Administração apresentava extensa documentação de fiscalização. A discussão acabava se deslocando para saber se o Poder Público havia conseguido provar que sua fiscalização fora suficientemente eficaz.
O Tema 1.118 enfrentou diretamente a questão do ônus da prova e afastou a possibilidade de responsabilização subsidiária fundada exclusivamente na inversão desse ônus.
O STF estabeleceu que permanece indispensável a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou de nexo de causalidade entre o dano alegado e uma conduta comissiva ou omissiva do Poder Público.
A própria tese oferece um exemplo concreto: há comportamento negligente quando a Administração recebe notificação formal de que a empresa está descumprindo obrigações trabalhistas e permanece inerte.
Ao mesmo tempo, o STF não dispensou a Administração de prevenir o risco. O Tema 1.118 também determinou a adoção, nos contratos de terceirização, de medidas destinadas a assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas.
Portanto, é necessário separar duas situações: falha concreta de fiscalização da Administração e má gestão financeira ou patrimonial da contratada. A segunda não pode ser automaticamente utilizada como prova da primeira.
Se a proposta era exequível, a Administração pagou regularmente, utilizou os mecanismos de proteção cabíveis, fiscalizou as obrigações exigidas e adotou providências diante das irregularidades de que teve conhecimento, a posterior insolvência da prestadora não demonstra, por si só, negligência do tomador público.
Em síntese: A PCFP demonstra se o preço contratado possui capacidade econômica para suportar os custos da execução. A contabilidade, por sua vez, deve registrar corretamente os fatos econômicos segundo as Normas Brasileiras de Contabilidade. Nesse contexto, a NBC TG 33 exige o adequado reconhecimento das obrigações relacionadas aos benefícios dos empregados, ainda que o respectivo desembolso financeiro somente ocorra posteriormente. Por isso, balancetes intermediários utilizados para apuração e distribuição de lucros precisam refletir corretamente os passivos e despesas já incorridos: saldo bancário não é sinônimo de lucro distribuível. Mecanismos como a Conta-Depósito Vinculada acrescentam uma camada adicional de proteção ao retirar determinadas parcelas trabalhistas do caixa livre da prestadora.
Se o contrato possuía uma PCFP exequível, foi regularmente pago e fiscalizado e, ainda assim, a empresa chega à insolvência sem recursos para honrar obrigações contempladas no preço, é necessário distinguir uma eventual falha concreta da Administração de uma possível má gestão financeira ou patrimonial da contratada. O Tema 1.118 do STF reforça essa separação ao exigir prova de comportamento negligente ou nexo causal para responsabilização subsidiária do Poder Público. Na ausência dessa falha, a insolvência da prestadora não deve ser utilizada, por si só, como prova de negligência do tomador; ao contrário, quando houver indícios de descapitalização, também deve ser investigada a gestão patrimonial da empresa, inclusive a correção dos balancetes que suportaram distribuições de lucros, as retiradas realizadas e, quando cabível, a responsabilidade de administradores e sócios.
PCFP → contabilidade/NBC TG 33 → balancete → lucro efetivamente distribuível → conta vinculada → eventual insolvência → Tema 1.118 → investigação da gestão patrimonial.
Continue pelos demais capítulos sobre pagamento
Esta página cuida especificamente da documentação que instrui o processo de pagamento, da manutenção das condições de habilitação, do SICAF e das particularidades documentais da fiscalização de serviços terceirizados.
Os assuntos sobre retenção de INSS, retenção de tributos federais, ISS, destaque dos impostos na nota fiscal, prazo para pagamento, liquidação, glosa de fatura e pagamento da despesa são tratados separadamente nos demais capítulos deste Book.
Base normativa
- Lei nº 14.133/2021 — art. 92, inciso XVI, sobre manutenção das condições de habilitação durante a execução do contrato; e art. 121, especialmente §§ 2º e 3º, nos contratos com dedicação exclusiva de mão de obra.
- IN nº 3/2018 — especialmente arts. 30 e 31, relativos às consultas ao SICAF.
- IN SEGES/ME nº 77/2022 — art. 8º, sobre a verificação das condições de habilitação antes do pagamento.
- IN SEGES/MP nº 5/2017, atualizada — Anexo VIII-B, relativo à fiscalização administrativa dos contratos de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra.
Download:
tabela_de_retencao_de_tributos_federais.pdf — Baixado 3339 vezes
declaracao_de_optante_pelo_simples_nacional.zip — Baixado 97 vezes anexo_iv_da_lei_complementar_no_123_-_tabela_iss.pdf — Baixado 677 vezes oficina-67-modalidades-de-pagamento-do-siafi-ordens-bancarias.pdf — Baixado 602 vezesComo citar este artigo conforme a ABNT NBR 6023:2025
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Comentários
Pagamento optante simples
Bom dia! Eu era do simples até 30 de dezembro de 2019, quando emiti uma NF de venda de produtos alimentícios e fui excluída do modelo em 31 de dezembro. Por conta dessa entrega em dezembro de 2019 tenho um pagamento a receber de um órgão público agora em janeiro de 2020. A pergunta é...o contratante vai reter o tributo normalmente ou ele não fara retenção visto que na época do fato gerador eu ainda era do simples? Resumo: emiti nota e entreguei o produto em 30 de dezembro, fui excluída em 31 de dezembro e o pagamento será em janeiro de 2020 será feita retenção ou nota vai ser paga pela contratante como se eu ainda fosse simples?
Verifica-se no momento do pagamento
Prezado Klaudiorss, o ponto principal não é a data de emissão da nota fiscal, mas a data em que a exclusão do Simples Nacional passa efetivamente a produzir efeitos.
A IN RFB nº 1.234/2012, art. 2º, estabelece que as retenções são realizadas “sobre os pagamentos que efetuarem”. Por outro lado, o art. 4º, XI, dispõe que não haverá retenção nos pagamentos efetuados a pessoas jurídicas optantes pelo Simples Nacional.
Portanto, se no momento do pagamento, em janeiro de 2020, a exclusão já estiver produzindo efeitos e a empresa já não for mais optante pelo Simples Nacional, o órgão deverá efetuar as retenções cabíveis, ainda que a nota fiscal tenha sido emitida e o produto entregue em dezembro, quando a empresa ainda era optante.
Se, contudo, a exclusão tiver sido apenas comunicada em dezembro, mas seus efeitos somente se iniciarem posteriormente, a empresa continua sendo considerada optante até a data de início desses efeitos e, até então, não haverá retenção com fundamento na IN RFB nº 1.234/2012.
Esse entendimento foi posteriormente confirmado pela Solução de Consulta Cosit nº 6/2022, segundo a qual as retenções somente são devidas após a exclusão do Simples Nacional, observado o termo inicial de seus efeitos.
Provérbios 13:10 Da soberba só provém a contenda, mas com os que se aconselham se acha a sabedoria.
Documentos Contatos Continuados
Prezados,
fiquei com a seguinte dúvida, quando se no texto se fala de a contratos de "serviço continuado (terceirizado)", são aqueles somente aqueles com dedicação exclusiva de mão de obra(ex: limpeza), ou aqueles continuados com prestação de serviço, mas sem dedicação exclusiva(ex: manutenção de ar-condicionado)?
Dedicação exclusiva
Provérbios 13:10 Da soberba só provém a contenda, mas com os que se aconselham se acha a sabedoria.
Páginas